反垄断民事诉讼司法解释公开征求意见 细化规则指引维护市场公平竞争秩序

近日，最高人民法院起草的反垄断民事诉讼司法解释,正在面向社会公开征求意见。

《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定(公开征求意见稿)》(以下简称新司法解释征求意见稿)对反垄断法与民法典、民事诉讼法等相关法律在反垄断民事诉讼领域的综合协调适用提供具体的规则指引。新司法解释征求意见稿中的裁判规则、行为界限等问题引起专家学者广泛关注。

坚持规范发展并重

11月18日，新司法解释征求意见稿对外发布。意见稿全文共52条,在整合吸收2012年发布的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》基础上制定。从条文数量上来看,相比2012年的16条规定,新司法解释征求意见稿扩充了36条,对垄断民事案件中的程序与实体问题作出较为全面系统的规定。

此前一天,最高法举行发布会,介绍人民法院加强反垄断和反不正当竞争司法情况。会上透露新反垄断民事诉讼司法解释将公开征求意见。今年6月24日,十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过关于修改反垄断法的决定,同年8月1日起施行。为适应反垄断法的修改,最高法加快了新反垄断民事诉讼司法解释的制定。

最高法知识产权法庭副庭长朱理称:“新司法解释征求意见稿根据修改后反垄断法的规定和数字经济等新业态发展状况,重点新增有关反垄断实体审查判断标准和互联网平台行为规制内容。新司法解释对原有司法解释的体例框架进行了梳理,进一步充实了规范内容,从程序规定、相关市场界定、垄断协议、滥用市场支配地位、民事责任等方面对反垄断民事诉讼从程序到实体作了较为全面的细化规定。”

司法如何助力健全统一、开放、竞争、有序的市场体系?据悉,人民法院坚持规范和发展并重,推动数字经济等新兴领域高质量发展。统计数据显示,2013年至今年6月,全国法院审结垄断一审民事案件916件,审结不正当竞争一审民事案件32075件。

反垄断法修改之后,法规、规章和司法解释的具体化成为业界学界的工作重点之一。

加强行政司法衔接

“国家反垄断局制定了很多规章,和反垄断法相配套,并且有很多执法案例,这在理论上被称之为是公共执行。民事诉讼相当于平行于反垄断公共执行的另外一个途径,同时还增加了检察公益诉讼。”北京大学法学院教授邓峰说。

反垄断法在2022年修改后的第六十条第二款新增了“经营者实施垄断行为,损害社会公共利益的,设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼”,首次从法律层面明确了民事公益诉讼在反垄断案件中的应用。在修改后的反垄断法生效当日,最高人民检察院公布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》,要求认真贯彻实施修改后的反垄断法,积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作,重点关注互联网、公共事业、医药等民生保障领域。

新司法解释征求意见稿明确,对于人民检察院针对垄断违法行为提起的诉讼,适用《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。

各种程序机制的相互衔接是反垄断领域司法规则的重点。新司法解释征求意见稿多处新增条款体现了“健全行政执法和司法衔接机制”原则,其中明确被诉垄断行为正在被反垄断执法机构调查的,人民法院可以根据案件具体情况裁定中止诉讼。

中国政法大学教授时建中曾参与我国反垄断法的立法活动。“新司法解释征求意见稿主要围绕反垄断法第六十条展开。”基于司法实践中垄断纠纷案件量少、胜诉率低、执法和司法尚未实现并行不悖等状况,时建中分析说,“新司法解释征求意见稿第14条和15条涉及的内容是执法机构的行政处罚决定对于法院是否具约束力,法院和执法机构如果已经同时受理了相关案件该怎么处理?依照现有的司法解释是中止审理,这是符合国际惯例的。”

此外,垄断纠纷是否具有可仲裁性是我国反垄断理论与实践中讨论颇多的热点话题。新司法解释征求意见稿明确了当事人之间签订仲裁协议与否,不影响人民法院受理垄断民事纠纷案件,即使垄断纠纷可能由载有仲裁协议的合同纠纷而引发;人民法院受理后经审查发现不属于垄断民事纠纷案件的,可以依法裁定驳回起诉。在人民法院裁定驳回起诉后,当事人仍可以基于仲裁条款解决纠纷。“针对仲裁在司法实践中的争议,最高法用条文的方式明确表示了态度。”时建中对此表示肯定。

明确举证责任分配

“我国谨慎实施反垄断政策,把它约束在中央事权上。”邓峰认为,我国反垄断模式有其独特性。在这种前提下,反垄断法司法解释与其他立法文件的不同在于,如果由全国分散的地方法院对作为中央事权的反垄断法进行规则的解释、填充或者具体化,将存在执法尺度不一的风险。

新司法解释征求意见稿第17条规定,法院界定市场时,可以以被诉垄断行为直接涉及的特定商品为基础,从需求者角度进行需求替代分析,同时对垄断协议和滥用市场支配地位作出解释。新司法解释征求意见稿的第28条规定了承担连带责任的情形。

我国民事诉讼制度向来遵循“谁主张,谁举证”的举证规则,这使得反垄断民事诉讼中的原告要对涉案行为的竞争损害结果承担较多的举证责任,常面临举证难的问题。

《法治日报》记者梳理发现,新司法解释征求意见稿对近年来反垄断民事诉讼中热议的管辖问题、举证责任分配、反垄断实体审查判断标准、互联网平台行为规制内容、民事赔偿责任认定等作了全面规定,扩充了相关市场界定、垄断协议和滥用市场支配地位方面的内容。

其中,新司法解释征求意见稿第11条规定弱化了反垄断后继诉讼中原告对于垄断行为存在的举证责任,明确反垄断执法机构认定构成垄断行为的处理决定在法定期限内未被提起行政诉讼或者已为人民法院生效裁判所确认,原告在相关垄断民事纠纷案件中据此主张该垄断行为成立的,无需再行举证证明,但有相反证据足以推翻的除外。必要时,人民法院可以要求作出处理决定的反垄断执法机构对该处理决定的有关情况予以说明。

“新司法解释征求意见稿第11条旨在加强反垄断执法司法,健全衔接机制,从而达到维护市场公平竞争秩序的目的。”时建中说。